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3.问题联系
在现代国际关系中,问题联系作为双边(或多边)交易的重要手段可以形成对国家行为的制约,从而弥补了限于单一领域中的互惠在上述情势中的不足。问题联系,即通过政策手段将不同的问题联系起来,在国际合作的实践中可谓俯拾皆是、屡见不鲜。②迈克尔·麦金尼斯(ＭｉｃｈａｅｌＭｃＧｉｎｎｉｓ)甚至认为:“期望政治行为体既能够巩固可持续的合作,又同意将其行动严格限制于单一问题中,是天真幼稚的。”③基辛格在其回忆录中曾道出了这一被尼克松政府奉为圭臬的外交原则:
我们坚持,超级大国的关系要真正取得进展的话,就必须在广泛的问题上取得。我们认为,世界各地的事态发展都是相互关联的;由于苏联在世界各地活动,情况更加是这样。我们的前提是:如果把问题分隔开来。那就会使苏联领导人认为,他们能够利用一个方面的合作当做安全阀而在别的地方谋求单方面的利益。这是不能接受的。④
实际上,“世界各地的事态发展”相互关联的根源并不完全在于这些问题之间具有因果联系,不能分开进行处理。在很多情况下,“外交家人为地在谈判中把两个分立的对象硬联系在一起,利用一个对象作为影响另一个的平衡手段”。⑤
正是在这个意义上,厄恩斯特·哈斯将问题联系策略称为“战术性联系”(ｔａｃｔｉｃａｌｌｉｎｋａｇｅ),即国家引入问题联系策略是为了获得额外的筹码或杠杆,以此来获得限于单个问题的谈判所无法获得的收益。⑥这种“战术性联系”不仅会改变谈判中的收益分配,而且在实施协议时也会改变有关各方的成本—收益预期。当国际协议的缔约方为了保证协议的实施而运用问题联系策略时,违反协议给违约方带来的成本就会增加,因为其违约行为不仅使其在协议自身所调整的问题中遭受损失,而且使其在相联系的其他问题上也会遭受损失。基欧汉就此指出:“对一个理性的政府而言,它破坏一个机制规则行为的纯收益,一定高于这种行动对其他国际机制产生影响的总成本。在其他同伴们因为它破坏某一机制而对其行为进行报复的范围内,该政府会发现它对短视利益的追求受到了抑制。”⑦
抽象地说,问题联系策略可以分为消极联系(ｎｅｇａｔｉｖｅｌｉｎｋａｇｅ)和积极联系(ｐｏｓｉｔｉｖｅｌｉｎｋａｇｅ)两类。所谓消极联系,是一方威胁另一方,“如果你做Ｘ,我就不会做Ｓ,但是如果你不做Ｘ,我就会做Ｓ。”⑧这里的Ｓ就是在另一方不做Ｘ时所采取的制裁。实际上,消极联系就是让另一方在做Ｘ的成本和遭受制裁的成本之间进行权衡。所谓积极联系,就是一方许诺另一方,“如果你做Ｘ,我就会做Ｒ,但是如果你不做Ｘ,我就不会做Ｒ。”⑨换言之,积极联系就是一方给予另一方以补偿性支付(ｓｉｄｅｐａｙｍｅｎｔ)以鼓励其延续当前的政策。如果我们把Ｘ的内容确定为协议所规定的内容,那么就可以清楚地看到国家在采取问题联系策略时所面临的两种基本选择:如果对方不遵守协议,就采取制裁措施;对方只有在遵守协议时,才会获得奖励。但无论制裁还是奖励,都将视对方是否遵守协议而定。问题联系策略使对方在违反协议的情况下或者遭受制裁,或者丧失奖励,从而降低了违反协议的预期收益。
互惠、积极联系和消极联系的比较Ａ向Ｂ提供的选择如果Ｂ做Ｘ如果Ｂ不做Ｘ限于专门问题的互惠(没有联系)Ａ做Ｘ (ＳＱ-ＣＸ+ＢＸ)Ａ维持现状 (ＳＱ)积极联系Ａ提供Ｒ(ＳＱ-Ｃｘ+Ｒ)Ａ维持现状(ＳＱ)消极联系Ａ维持现状(ＳＱ-Ｃｘ)Ａ施加Ｓ(ＳＱ-Ｓ) =相互合作 =相互背叛ＳＱ=Ｂ维持现状的报偿Ｃｘ=Ｂ做Ｘ的成本Ｂｘ=Ｂ从Ａ做Ｘ所获得的收益Ｒ=Ａ奖励Ｂ的价值Ｓ=Ａ的制裁给Ｂ带来的成本
资料来源:ＲｏｎａｌｄＭｉｔｃｈｅｌｌａｎｄＰａｔｒｉｃｉａＫｅｉｌｂａｃｈ,ＳｉｔｕａｔｉｏｎＳｔｒｕｃ ｕｒｅａｎｄＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＤｅｓｉｇｎ:Ｒｅｃｉｐｒｏｃｉｔｙ,ＣｏｅｒｃｉｏｎａｎｄＥｘｃｈａｎｇｅ,Ｉｎｔｅｒ ｎａｔｉｏｎａｌＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ,Ｖｏｌ.55,Ｎｏ.4,Ａｕｔｕｍｎ2001,ｐ.900.
四 非正式协议与正式协议
以上,我们讨论了抵押、互惠和问题联系是如何制约国家的机会主义行为、改变国家的成本—收益计算的。如果国家能够根据国际协议有效地使用抵押、互惠和问题联系,国际协议就可能自我实施。
在现代国际关系的实践上,自我实施的国际协议可以采取不同的具体形式。在形式大相径庭的国际协议中,条约无疑是最为严肃的一种。根据《联合国宪章》第一百零二条的规定,凡联合国会员国所缔结的每一条约和国际协定应在联合国秘书处登记,并由秘书处公布,否则,条约的当事国不得在联合国的任何机构中援引该项条约。①“只可意会,不可言传”的默契(ｔａｃｉｔａｇｒｅｅｍｅｎｔ)和没有文字记录的口头协议(ｏｒａｌａｇｒｅｅｍｅｎｔ)则是完全非正式的。行政协定(ｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ)、非约束性条约(ｎｏｎｂｉｎｄｉｎｇｔｒｅａｔｉｅｓ)、联合声明(ｊｏｉｎｔｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎｓ)、最后公报(ｆｉｎａｌｃｏｍｍｕｎｉｑｕ啨ｓ)、商定记录(ａｇｒｅｅｄｍｉｎｕｔｅｓ)、谅解备忘录(ｍｅｍｏｒａｎｄａｏｆｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ)和准立法协议(ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓｐｕｒｓｕａｎｔｔｏｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ)等协议形式居于这两极之间。②这些中间类型的协议形式在对国家义务和承诺的表达上比默契或口头协议更加精确、更加公开,但是并没有像条约那样获得国家立法机构的正式批准。尽管它们在正式化程度上也存在着或大或小的差别,如行政协定在很多方面都和条约相类似,而联合宣言更接近于口头协议,但由于它们一般都不要求获得国家立法机构的批准即可生效,也不要求在国际上公布或登记,所以可以从整体上将其视为非正式协议。默契和口头协议也可以笼统地归入此类。这样,我们至少可以根据正式化程度的高低将国际协议分成非正式协议和正式协议(即条约)两大类别,而且可以据此在一定程度上区分不同形式的非正式协议。那么,在国际协议自我实施的情况下,国家为什么会选择不同形式的国际协议呢?奥利佛·威廉姆森指出:“人们以一种区别对待的(主要是节约交易成本的)方式,把具有不同属性的交易与具有不同成本和效能的治理结构相匹配。”③作为国家间关系的治理结构,正式化程度不同的国际协议在降低国家间交易成本上具有不同的效能,因此国家在不同的国家间交易中会对国际协议的具体形式做出选择。
1.非正式协议
查尔斯·利普森(ＣｈａｒｌｅｓＬｉｐｓｏｎ)认为,国家选择非正式协议的基本理由包括:期待避免正式的或有形的保证;期待避免批准;当环境变化时能够重新谈判或进行修正;快速达成协议的需要。④在现代国际社会中,简单性、秘密性、灵活性和迅捷性往往成为一些外交活动的基本要求,非正式协议在这些方面所具有的比较优势使其在国家间关系上获得了频繁的采用。
与正式的条约相比,非正式协议并没有在国际上公布或登记的要求,也不享有充分的国际法地位。就国家行为而言,如果说正式条约是一种“硬约束”的话,那么非正式协议就是一种“软约束”。换言之,非正式协议比正式条约具有更大的灵活性、机动性。非正式协议的这一特点使国家在情势发生变化时容易对协议内容进行调整、修正或补充。当国家并没有强烈的政治意愿来接受国际协议对其行为的严格约束和限制时,非正式协议就会成为一种优先的选择。
非正式协议和正式条约的第二个基本差别在于是否需要国内正式的批准程序。在政府间谈判结束后,作为正式协议的条约必须经过国内的批准程序方能生效。诚然,条约的批准程序因国而异、因制而别,但在宪政条件下,特别是在分权体制内,条约的批准往往需要立法机构的同意。当行政机构在立法机构中缺乏一个稳定多数的支持或立法机构在外交事务中拥有重要的决策参与权时,条约的批准将耗以时日,甚至最终夭折。⑤而非正式协议却可以避免上述麻烦,视其具体形式的不同而分别获得政府首脑或各行政部门首长的同意即可生效。选择非正式协议不仅能使政府迅速地展开其外交行动,且可使政府在一些敏感问题上绕开国内的政治牵制而自行决断。
此外,非正式协议与正式条约的上述两个基本差异使其能够适应某些需要保密的国际事态的特殊要求。一般来说,非正式协议在公开性程度上要明显低于正式条约,其法律地位也不突出,甚至有时是秘密的,从而成为“隐匿的协议”(ｈｉｄｄｅｎａｇｒｅｅ ｍｅｎｔ)。二战后,像《苏德互不侵犯条约》(秘密议定书)这样的秘密条约在国际关系中已经无法想像,在这种情况下,国家在某些极度敏感的问题上所进行的讨价还价往往采取非正式协议,尤其是口头协议乃至默契的形式。这样的协议形式既规避了国内政治纷争的掣肘,又减免了在国际上的连锁反应。正因为如此,美国和苏联在古巴导弹危机期间所做的讨价还价、20世纪80年代初美国和日本就美国汽车市场份额所展开的拉锯战最终都以非正式的口头协议或默契的形式而达成妥协。⑥这样,非正式协议在国家间合作中提供了正式条约所无法提供的收益。但是,天下没有免费的午餐,正如查尔斯·利普森所指出的:“所有的这些外交收益都不是免费的,有时甚至需要付出很高的代价。”⑦首先,非正式协议的灵活性意味着它们更容易被国家所抛弃,特别是当情势发生变化时,书面协议就可能成为一纸空文,口头协议则可能无法兑现,而默契更可能被视为一厢情愿。①其次,避免正式的批准程序虽然可以减少国内的政治争论,但也使其法律地位得不到国内政治制度的有力保障,同时也削弱了国内政治力量对协议的广泛支持。再次,“隐匿的协议”无法表明缔约方履行各自承诺的真实意愿,即使各缔约方在当下确实具有履约的意愿,也难以在政府更迭后约束它们的继任者,并且由于其秘密性质而难以对第三方发出明确无误的信息。
总的来看,非正式协议作为一种国家间关系的治理结构,更接近于完全“自助”的国际无政府状态。尽管非正式协议对国家行为也形成了一定的约束,但是这种约束是相当有限、相当软弱的。这种性质使非正式协议在效能上呈现出了两个方面的特点。一方面,当各缔约方珍视自己的行动自由而不愿让国际协议过多地束缚本国的未来行为时,当各缔约方希望尽快地达成协议以解决迫在眉睫的问题时,或者当它们企图规避国内政治和国际政治中的各种掣肘力量时,非正式协议以其灵活性、迅捷性和秘密性的特点而降低了国家间缔约成本。另一方面,非正式协议的法律地位无论在国内还是国际上都较为模糊、较为脆弱,从而比正式条约更容易遭到缔约方的撕毁或背弃,在协议期限内无法有效地约束合作伙伴的机会主义行为,因此在降低国家间治理成本上难以产生大的功效。
2.正式协议
自我实施的正式协议就是自我实施的条约。根据1969年5月签订的《维也纳条约法公约》,“称‘条约’者,谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称为何”。②在现代国际体系中,条约作为正式的国际协议对国家行为具有重要的制约作用,从而成为国际制度的基本组成部分。正如艾布拉姆·蔡斯(ＡｂｒａｍＣｈａｙｅｓ)和安东尼娅·蔡斯(ＡｎｔｏｎｉａＣｈａｙｅｓ)所言:“在安全、经济和环境领域,条约成为广泛的国际规制中的一个核心结构性元素。”③
我们在上文中已经讨论了抵押、互惠和问题联系是如何改变违反协议的预期收益的。无论是非正式协议还是正式协议,都可以通过上述三种策略来促进其自我实施。但值得注意的是,当缔约方运用三种策略来实际改变违约行为的成本收益结构时,违反协议的情况已经发生了。因此策略成功运用的标志并不在于实际运用这些策略来惩罚违约行为,而是以此改变各缔约方对违约行为的成本收益预期,从而形成对可能违约行为的有效威慑。在这个意义上,正式的条约往往比非正式协议更有利于各缔约方相互制约可能的机会主义行为,从而以更大的制度力量来支持协议的自我实施。
首先,条约具有正式的国际法地位,在缔约国之间发生争端时援引条约可以证明或强化己方行为的正当性。熊指出,一种报复行为要有其合理性,必须具备一定的“前提条件”。④当一国由于对方违反协议而对其施加报复时,条约可以为其报复行为在法理上提供更充分的依据,而一般的非正式协议在这一方面的作用要弱得多,口头协议或默契对此则几乎无能为力。特别是当报复是否合理或是否适度的问题引发国际社会的争议时,与援引非正式协议相比,缔约国援引条约可以为其报复行为做出更有力的辩护。⑤鉴于条约与国际法的内在契合性,国家可以通过条约的形式来加强对潜在机会主义行为的制约。
其次,条约生效必须经过复杂的国内批准手续,通常需要获得立法机构的同意。这种程序性的限制虽然使国家间缔约成本上升,但条约一旦获得批准,就会得到国内制度和法律体系的强有力支撑。在条约批准后,协议的内容仍有可能引起国内的政治争议,但即使反对协议内容的国内政治力量试图修改或废除条约,协议内容的拥护者也可以凭借条约明确的合法地位做出有力的反击。而非正式协议可能会掩盖国内不同集团、不同部门甚至不同领导人之间在协议内容上的政治分歧,并且在实施过程中往往缺乏国内有力的制度保证。由于非正式协议的这种特点,当协议一方的国内政治力量对比可能发生变化时,协议的另一方就可能趁机违反协议而不必顾忌其后果。显然,在国内政治中所获得的制度支持上,条约强于非正式协议,从而使各缔约方在机会主义行为真正发生时更容易采取有效的报复措施。
再次,国际条约一般都比非正式的国际协议更加公开,从而使知晓协议内容的国内政治主体更加广泛,违约行为的成本收益预期就更可能在多元的决策主体之间共享,协议另一方的问题联系策略就更容易产生威慑效果。我们以相反的情势来说明这个问题。假设Ａ、Ｂ两国的职能部门在甲问题上达成口头协议或非正式谅解,基于其保密性质并不为两国政府的其他职能部门所知悉,当Ａ国基于“短视的自我利益”(ｍｙｏｐｉｃｓｅｌｆ-ｉｎｔｅｒｅｓｔ)①而决定是否违反协议时,在可能受到Ｂ国问题联系策略所波及的乙问题上并没有相应的Ａ国政府职能部门来参与这一决策过程,这时Ｂ国基于问题联系策略的威慑就很可能归于失败。②
实际上,从相互表明己方遵守协议意愿的角度看,条约也比非正式协议更有助于缔约方相互做出“可信的承诺”。也就是说,当各缔约方确悉签订条约比签订非正式协议会更有利于其他各方制约其机会主义行为时,如果它们试图充分表明其遵守协议的强烈意愿,它们就会选择签订条约。除了以上三个方面的差别外,国际条约会比非正式协议产生更大的声誉效应(ｒｅｐｕｔａｔｉｏｎａｌｅｆｆｅｃｔ),从而使各缔约方更容易做出“可信的承诺”。正如查尔斯·利普森所指出的:条约的效应在于提高违约行为的政治成本。不仅提高了他方违约行为的成本,而且提高了己方违约行为的成本。协议越正式、越公开,违约行为的声誉成本就越高。当在国家全权认可的条件下由高级官员公开签订包含具体书面允诺的协议时,违约行为的声誉成本是最高的。国家故意向自己施加这些成本以从其他国家的对应允诺或行动中受益。鉴于国际制度的内在限制,这些正式的誓言使国家能够达成事先承诺———通过契约来交换各自的允诺。简言之,条约的一个关键点在于,条约明确地将各方的声誉定位为它们是否遵守誓言。③
比较起来,国家是否严格遵守非正式协议一般对国家声誉的影响不大,其缘由不仅在于非正式协议的公开性程度较低,而且在于非正式协议没有得到国家的正式批准。由于国家的声誉关涉到国家在外交互动中的可信性,“一个有着诈骗名声的国家更难和其他国家沟通,更难达到它的目标,”④缔约国即使完全基于自身的利益算计也可能小心翼翼地维护自己遵守条约的声誉。这样,条约通过提高声誉成本进一步降低了国家机会主义行为发生的概率。基于上述原因,比起非正式协议,国际条约能够更有效地对付可能的机会主义行为,从而在更大程度上降低国家间治理成本,尽管缔约国往往需要为之付出更高的国家间缔约成本。
五 结语
在一个以无政府状态为基本特征的国际社会中,以共同利益为基础的国际合作经常面临着国家机会主义行为的严重威胁。通过抵押、互惠和问题联系的办法,自我实施的国际协议可以在不改变国际无政府状态的前提下,制约相关国家的机会主义行为,从而保障国际合作的顺利实现。作为对付国家机会主义行为的制度安排或治理结构,非正式协议和正式协议(条约)在降低国家间交易成本上具有不同的效能:非正式协议能比正式协议在更大幅度上降低国家间缔约成本,而正式协议能比非正式协议在更大幅度上降低国家间治理成本。国家在某一具体的国际合作中究竟选择何种协议形式,将取决于它在国家间缔约成本和国家间治理成本之间的权衡。
当然,即使采取条约的形式,自我实施的国际协议仍有可能受到国家机会主义行为的严重困扰。例如,对于究竟是否发生违约行为,经常面临核查(ｖｅｒｉｆｉｃａｔｉｏｎ)的困难。核查需要各缔约国提供其条约相关行为(ｔｒｅａｔｙ-ｒｅｌｅｖａｎｔｂｅｈａｖｉｏｒ)的信息,但各缔约国往往以国家主权为由拒绝提供具体信息,或者提供虚假信息,从而难以对是否发生违约行为做出判断。问题还不止于此。根据南希·加拉格尔(ＮａｎｃｙＧａｌｌａｇｈｅｒ)的界定,核查不仅包括搜集信息,而且包括根据所搜集到的信息判断缔约国是否遵守条约,因此即使是各缔约国拥有条约相关行为的广泛信息,它们对如何解读信息、如何解决争端上仍可能没有一致意见。⑤条约语言的模糊性进一步加剧了这一困难。语言难以确定其精确含义,而条约的起草者又难以预知各种可能的适用情况,“经常产生一个模糊地带,在其间难以精确地指称何者被允许,何者被禁止”。⑥为了缓解这些困难,参与交易的有关国家就可能选择其他类型的国家间制度安排或治理结构,如集中实施协议的正式国际组织乃至超国家组织。
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